淺談審計(jì)推動(dòng)公共政策執(zhí)行——以K縣為例

開平市審計(jì)局

摘要：公共政策是政府等公共組織管理社會(huì)公共事務(wù)、解決社會(huì)公共問題、指引公共活動(dòng)方向的重要行為準(zhǔn)則。對重大公共政策執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重大政治任務(wù)和職責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)在公共政策開始執(zhí)行時(shí)或執(zhí)行過程中的某一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)介入，實(shí)施動(dòng)態(tài)的跟蹤審計(jì)調(diào)查，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督政策配套資金的使用、管理及其績效情況，發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施存在的困難和問題，提出審計(jì)意見和建議，督促及時(shí)整改，防止或避免不良結(jié)果的出現(xiàn)，促進(jìn)完善政策措施，推進(jìn)政策貫徹落實(shí)，提升政策的執(zhí)行效果，體現(xiàn)國家審計(jì)在保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。

關(guān)鍵詞：公共政策 審計(jì)監(jiān)督  推動(dòng)執(zhí)行

一、引言

公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)還處于探索階段，部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)存在技術(shù)力量薄弱的情況，導(dǎo)致難以達(dá)到預(yù)期的審計(jì)目標(biāo)，不利于發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督公共政策落實(shí)的作用。為此，解決基層審計(jì)機(jī)關(guān)在開展公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)存在的“短板”，發(fā)揮審計(jì)助力促進(jìn)國家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、案例呈現(xiàn)

（一）K縣公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的實(shí)施過程

K縣審計(jì)局根據(jù)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)批復(fù)的審計(jì)年度審計(jì)工作計(jì)劃安排以及每季度公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)工作部署安排，結(jié)合審計(jì)人力、項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間等，派出審計(jì)組對各項(xiàng)公共政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目開展審前調(diào)查，了解公共政策涉及的職能部門、政策執(zhí)行落實(shí)、項(xiàng)目實(shí)施效果、配套資金規(guī)模、資金管理使用等情況，形成審前調(diào)查了解記錄，據(jù)此編制審計(jì)實(shí)施方案，確定審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)重點(diǎn)和內(nèi)容、人員安排以及審計(jì)任務(wù)分配等，審計(jì)組所在股室負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)對實(shí)施方案層層把關(guān)，審計(jì)組按照經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)簽批確定的審計(jì)實(shí)施方案開展審計(jì)工作，采用現(xiàn)場審計(jì)與送達(dá)審計(jì)相結(jié)合的方式。近年來，K縣審計(jì)局落實(shí)審計(jì)署、省審計(jì)廳的工作部署，積極對公共政策執(zhí)行情況實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，將政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)納入審計(jì)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排中，每一季度派出審計(jì)組根據(jù)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)確定的公共政策專題進(jìn)行跟蹤審計(jì)調(diào)查。本文對縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于公共政策執(zhí)行實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的情況進(jìn)行分析，以K縣為例，研究K縣公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀。首先以K縣根據(jù)省審計(jì)廳2021年第一季度工作安排組織開展的財(cái)政資金支持民營企業(yè)發(fā)展情況專題審計(jì)為案例，剖析K縣在開展政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)中存在的突出問題；然后對問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行深入分析、梳理；最后為充分發(fā)揮審計(jì)的預(yù)防、揭示和抵御等“免疫”功能，對K縣開展政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)提出有效的推進(jìn)措施。

（二）K縣公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀成效

近年來，K縣審計(jì)局深刻認(rèn)識(shí)到開展公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的重要性，不斷提升審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平，在公共政策執(zhí)行過程中充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，加大督促問題整改力度，為公共政策真正落地保駕護(hù)航，取得了較好的成效。

K縣審計(jì)局2021年上半年，根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》、省審計(jì)廳關(guān)于重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的工作動(dòng)態(tài)和工作安排，第一季度組織財(cái)政資金支持民營企業(yè)發(fā)展情況專題審計(jì)，第二季度組織開展“家電惠民”政策落實(shí)情況專題審計(jì)。

三、案例分析

（一）案例實(shí)施過程

1．財(cái)政資金支持民營企業(yè)發(fā)展情況專題審計(jì)

K縣審計(jì)局派出審計(jì)組自2021年2月至3月對2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來省委省政府及本地出臺(tái)的扶持民營企業(yè)相關(guān)政策措施落實(shí)情況進(jìn)行了審計(jì)，本次政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)主要針對房屋租金減免政策落實(shí)情況。一是關(guān)注政策保障，審查K縣是否深入貫徹落實(shí)國家、省支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際情況，出臺(tái)包括降低民營企業(yè)等各項(xiàng)成本，以及保護(hù)民營企業(yè)合法權(quán)益等相關(guān)政策措施。二是關(guān)注扶持力度，審查K縣出臺(tái)的一些財(cái)稅扶持政策是否存在覆蓋面窄、優(yōu)惠幅度小，能享受的民營企業(yè)不多或者由于優(yōu)惠政策申請程序比較復(fù)雜、門檻高等，以致不少企業(yè)“知難而退”，以及宣傳力度不夠，知曉范圍小等問題。

2．“家電惠民”政策落實(shí)情況等專題審計(jì)

K縣審計(jì)局派出審計(jì)組自2021年5月至6月對K縣2020年“家電惠民”政策落實(shí)情況進(jìn)行送達(dá)審計(jì)。一是關(guān)注政策宣傳力度，審查相關(guān)部門是否通過多種方式加大政策宣傳力度，尤其是政策升級(jí)后補(bǔ)貼對象擴(kuò)大到本省全體戶籍居民，新增的城鎮(zhèn)居民可能并不了解政策相關(guān)變化情況，參與企業(yè)是否在官方網(wǎng)站、銷售網(wǎng)點(diǎn)大力宣傳政策內(nèi)容，重點(diǎn)推薦參與產(chǎn)品，著重介紹性能、價(jià)格優(yōu)惠等信息，銷售網(wǎng)點(diǎn)是否對參與產(chǎn)品設(shè)置明顯標(biāo)志，銷售人員是否積極引導(dǎo)居民了解政策內(nèi)容并推薦購買參與產(chǎn)品。二是銷售網(wǎng)點(diǎn)分布合理性，審查是否存在由于銷售網(wǎng)點(diǎn)規(guī)模小、破舊、分布不均勻、輻射范圍小、位置偏遠(yuǎn)、前往交通不便等影響居民的購買意愿的情況。三是申請優(yōu)惠操作方式多樣性，申請優(yōu)惠除了可通過手機(jī)微信小程序進(jìn)行操作，是否開放其他申請渠道，是否考慮不使用或不會(huì)使用智能手機(jī)的老年人和農(nóng)村居民由于不能或不會(huì)操作無法享受政策優(yōu)惠的情形。

（二）案例取得成效

K縣審計(jì)局2021年上半年共對扶持民營企業(yè)相關(guān)政策、“家電惠民”政策公共政策執(zhí)行開展跟蹤審計(jì)，出具2份審計(jì)報(bào)告，審計(jì)結(jié)果表明，為應(yīng)對新冠肺炎疫情，支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，截至2021年4月，K縣國有資產(chǎn)經(jīng)營用房租金減免共2,693.57萬元；基本能執(zhí)行“家電惠民”相關(guān)政策，為本地拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)消費(fèi)保障民生發(fā)揮了一定作用。審計(jì)發(fā)現(xiàn)存在的主要問題：一是截至2021年4月，有1個(gè)鎮(zhèn)仍未按疫情防控期間減免房屋租金工作要求落實(shí)執(zhí)行房屋租金減免政策。二是有1個(gè)鎮(zhèn)對1戶不符合減免條件的租戶實(shí)行租金減免，涉及金額656.25元，有1個(gè)鎮(zhèn)對7戶符合減免條件的租戶未嚴(yán)格按照減免標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行租金減免，涉及未減免金額5.03萬元。三是相關(guān)職能部門對“家電惠民”政策宣傳不足，對企業(yè)開展宣傳活動(dòng)欠缺指導(dǎo)，全縣參與活動(dòng)的銷售網(wǎng)點(diǎn)共有126家，僅有10%的銷售網(wǎng)點(diǎn)銷售過參與活動(dòng)的產(chǎn)品。四是相關(guān)職能部門未能執(zhí)行相關(guān)文件要求每周到銷售網(wǎng)點(diǎn)走訪調(diào)研。針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，K縣審計(jì)局對相關(guān)責(zé)任單位提出了審計(jì)處理意見：一是盡快根據(jù)相關(guān)文件要求摸清房屋承租者與經(jīng)營者情況對符合租金減免條件的對象落實(shí)減免政策。二是嚴(yán)格按相關(guān)文件精神對符合減免條件對象落實(shí)減免政策，對不符合減免條件的對象追回已減免款項(xiàng)。三是積極加強(qiáng)家電下鄉(xiāng)專項(xiàng)行動(dòng)政策宣傳，通過官網(wǎng)、官微和媒體宣傳渠道，廣泛宣傳家電下鄉(xiāng)專項(xiàng)行動(dòng)的政策和申請辦法，要注重宣傳下沉，做到縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政策宣傳全覆蓋。四是派員每周到本地家電惠民參與企業(yè)指定的銷售網(wǎng)點(diǎn)銷售渠道商走訪不少于一次，了解政策宣傳、推廣和執(zhí)行情況、活動(dòng)成效，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)現(xiàn)場解決或及時(shí)上報(bào)反映。相關(guān)審計(jì)成果已在K縣2020年度縣級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告中反映，擬按程序向縣人大常委會(huì)作報(bào)告并向社會(huì)公開。

相關(guān)責(zé)任部門高度重視，深刻認(rèn)識(shí)做好審計(jì)查出問題整改工作的重要性，要以真反思、真整改、真負(fù)責(zé)的態(tài)度，既要“立足當(dāng)前”，做好審計(jì)“后半篇”文章，又要“著眼長遠(yuǎn)”，加強(qiáng)研究注重長遠(yuǎn)發(fā)展，健全審計(jì)整改落實(shí)工作長效機(jī)制。一是全面梳理及自查自糾，對符合租金減免條件但未享受減免的租戶，按照減免標(biāo)準(zhǔn)和范圍退回應(yīng)減免的租金。二是加大“家電惠民”政策宣傳力度，采用電視、廣播、網(wǎng)站、微信、張貼宣傳海報(bào)、派發(fā)宣傳單張等多種形式開展宣傳工作。三是落實(shí)走訪工作，安排專人組成2人一個(gè)小組每周到全市各銷售網(wǎng)點(diǎn)走訪，了解商家存在的困難，及時(shí)協(xié)助解決。

（三）案例存在的問題

一是審計(jì)任務(wù)重、人員少，扶持民營企業(yè)相關(guān)政策、“家電惠民”政策涉及全縣本級(jí)及全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及面非常廣，共派出審計(jì)人員7人次，審計(jì)力量非常薄弱。二是未對公共政策執(zhí)行進(jìn)行事中監(jiān)督，對扶持民營企業(yè)相關(guān)政策、“家電惠民”政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的審計(jì)范圍都是2020年度，開展事后審計(jì)未能對促進(jìn)政策落地提供保障，只是對過去的執(zhí)行情況揭示問題，后續(xù)補(bǔ)充整改。

四、啟示

（一）基層審計(jì)機(jī)關(guān)公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)遇到的問題和難點(diǎn)

1．審計(jì)任務(wù)重，審計(jì)資源有限，人才保障難。公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)是一個(gè)全新的審計(jì)領(lǐng)域，與傳統(tǒng)的審計(jì)項(xiàng)目類型相比，缺少經(jīng)驗(yàn)借鑒，缺少審計(jì)技術(shù)和方法指導(dǎo)，目前仍處于探索起步階段，跟蹤審計(jì)手段還不是很成熟。由審計(jì)署和省審計(jì)廳統(tǒng)一安排部署，各基層審計(jì)機(jī)關(guān)具體組織實(shí)施，但由于缺乏可供參考對照的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)自主性很強(qiáng)。一是公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)內(nèi)容涉及多方面。穩(wěn)增長政策措施跟蹤審計(jì)是一個(gè)長期而又連續(xù)的過程，但由于基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)任務(wù)重、審計(jì)力量薄弱，致使審計(jì)人員熟悉被審計(jì)單位業(yè)務(wù)流程的周期變長，給有限期審計(jì)實(shí)施時(shí)間增加了壓力。二是公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)對審計(jì)人員提出了更高的要求，審計(jì)人員不僅要懂得傳統(tǒng)的財(cái)會(huì)知識(shí)，還需要具備掌握宏觀管理、法律、綜合分析政策等方面的能力，是對審計(jì)干部綜合能力的新挑戰(zhàn)，由于產(chǎn)出量要求跟需要投入的審計(jì)人才、技術(shù)、時(shí)間不配比，導(dǎo)致對公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)往往只能停留在表面，很難深入內(nèi)部查根溯源，一定程度上制約跟蹤審計(jì)工作質(zhì)量。

2．審計(jì)成效和整改力度不足。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一安排部署的公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)，往往只以下發(fā)審計(jì)工作動(dòng)態(tài)指引的方式指引基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展審計(jì)工作，缺乏視頻培訓(xùn)、現(xiàn)場督導(dǎo)指導(dǎo)等，部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)有選擇性地執(zhí)行工作動(dòng)態(tài)指引中的部分審計(jì)內(nèi)容，在審計(jì)項(xiàng)目時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，未能做到對問題刨根問底，會(huì)影響審計(jì)質(zhì)量成效，導(dǎo)致出具的部分審計(jì)報(bào)告甚至只反映公共政策執(zhí)行的基本情況，甚至出具暫未發(fā)現(xiàn)問題的結(jié)論，審計(jì)質(zhì)量無法保障。部分被審計(jì)單位對審計(jì)的重視程度不足，對上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一開展的審計(jì)項(xiàng)目認(rèn)識(shí)不足，整改力度不足。

（二）推進(jìn)基層審計(jì)機(jī)關(guān)公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的建議

1．積極推動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)各項(xiàng)政策措施落地生根。目前我國大部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)接受本級(jí)黨委政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)管理，正是影響審計(jì)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的重要外部原因。審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)“得罪人”的工作，要發(fā)揮好審計(jì)監(jiān)督作用、維護(hù)審計(jì)獨(dú)立性，需要從法律層面對審計(jì)機(jī)關(guān)賦予必要的權(quán)威，要充分授權(quán)審計(jì)相應(yīng)職權(quán)。很多基層審計(jì)機(jī)關(guān)未能深剖問題，其中一個(gè)原因是為當(dāng)?shù)卣紤]，是政府的職能部門。切實(shí)推進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革工作，有助于大大提升審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，鼓勵(lì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行大膽探索實(shí)踐，突破思維束縛。

2．根據(jù)本地實(shí)際選擇具有代表性的公共政策開展整跟蹤審計(jì)。基層審計(jì)機(jī)關(guān)目前基本都是根據(jù)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一安排部署對某一項(xiàng)公共政策執(zhí)行開展跟蹤審計(jì)，但是部分政策可能在一些地區(qū)的適用范圍少、資金量少，審計(jì)內(nèi)容少，對于部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)來說，上級(jí)統(tǒng)籌開展的重大政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)可能過于“高大上”，不太接地氣，基層審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)本地黨委政府的決策需要、人大的監(jiān)督需要和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作部署、社會(huì)各界和人民群眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)和難點(diǎn)，選取適當(dāng)?shù)墓舱撸{入審計(jì)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排。

3．強(qiáng)化審計(jì)質(zhì)量，加強(qiáng)審計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)。公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高，但不能因此忽視審計(jì)程序、降低審計(jì)質(zhì)量。為確保審計(jì)質(zhì)量，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該在審計(jì)準(zhǔn)備、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)信息發(fā)布和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)等五個(gè)環(huán)節(jié)對穩(wěn)增長等政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)的全過程進(jìn)行指導(dǎo)，加強(qiáng)對基層審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，在做好宏觀指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，通過下發(fā)審計(jì)工作指南和視頻培訓(xùn)等形式，給予基層審計(jì)機(jī)關(guān)專業(yè)化指導(dǎo)，加強(qiáng)審前和審中培訓(xùn)，特別針對公共政策的目標(biāo)、任務(wù)、措施、階段性成效等進(jìn)行培訓(xùn)，開展好案例教學(xué)培訓(xùn)，更新知識(shí)結(jié)構(gòu)。另一方面，各審計(jì)組和審計(jì)人員要嚴(yán)格依法審計(jì)，法規(guī)審理部門要加強(qiáng)跟蹤審理，對審計(jì)項(xiàng)目全過程加強(qiáng)質(zhì)量控制。根據(jù)基層實(shí)際情況安排審計(jì)項(xiàng)目，對一些專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)適當(dāng)安排資金支持基層審計(jì)機(jī)關(guān)聘請一些行業(yè)專家參與審計(jì)，實(shí)行資源共享。

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