揭問題 促整改 提建議 切實(shí)推動(dòng)加強(qiáng)財(cái)政管理和深化體制改革
——關(guān)于2011年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告解讀

    受國務(wù)院委托，6月27日，劉家義審計(jì)長向十一屆全國人大常委會(huì)第27次會(huì)議作了《關(guān)于2011年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。今年的審計(jì)工作報(bào)告緊扣科學(xué)發(fā)展這個(gè)主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線，更加注重從總體上反映情況，從宏觀上揭示問題，從深層次分析原因，從體制機(jī)制制度層面提出建議，全面客觀反映了中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的基本情況，也體現(xiàn)出審計(jì)工作的全局性、針對(duì)性和時(shí)效性進(jìn)一步增強(qiáng)。

    一、堅(jiān)持揭問題、促整改、提建議，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用

    作為保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的一個(gè)“免疫系統(tǒng)”，審計(jì)監(jiān)督的目的不是為了查出越來越多的問題，而是通過揭示問題、促進(jìn)整改、推動(dòng)健全完善制度，減少問題產(chǎn)生的根源，減少問題發(fā)生的幾率。這些理念和思路體現(xiàn)在審計(jì)實(shí)踐中，就是要在嚴(yán)肅揭露和查處重大違法違規(guī)問題的同時(shí)，力求能夠見微知著、洞察問題的本質(zhì)，透過審計(jì)發(fā)現(xiàn)的眾多紛繁復(fù)雜的線索和現(xiàn)象，抓住核心和實(shí)質(zhì)性問題，實(shí)事求是地準(zhǔn)確揭示和反映；能夠深挖癥結(jié)、查找背后的原因，通過審計(jì)收集到的與問題相關(guān)聯(lián)的各種數(shù)據(jù)、資料和背景，深入分析體制性障礙、機(jī)制性扭曲、制度性缺陷和管理上的漏洞；能夠標(biāo)本兼治、對(duì)癥下藥，通過分析審計(jì)事項(xiàng)和審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的規(guī)律性、傾向性和趨勢(shì)性，提出解決問題的辦法，推動(dòng)深化改革和規(guī)范管理。作為審計(jì)實(shí)踐成果的集中反映，今年的審計(jì)工作報(bào)告貫穿了上述審計(jì)理念和思路，更加注重在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大背景下，緊扣主題主線，全面審視和把握審計(jì)事項(xiàng)和審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，客觀地評(píng)價(jià)有關(guān)部門單位工作取得的成效和改革的深化，客觀地揭示違規(guī)問題、管理不到位問題、政策未落實(shí)問題、制度規(guī)定不完善問題，客觀地提出有針對(duì)性的審計(jì)建議，客觀地反映有關(guān)部門單位地方針對(duì)審計(jì)事項(xiàng)采取的整改措施和糾正情況。這樣做，為人大和社會(huì)公眾全面如實(shí)地提供了被審計(jì)事項(xiàng)的實(shí)際情況和更為全面的信息，也能更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的效能。

    二、更加關(guān)注重大政策措施的貫徹落實(shí)情況，促進(jìn)政令暢通

    政策是國家管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要手段。重大政策措施能否得到及時(shí)有效落實(shí)，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定。在審計(jì)工作中，始終把促進(jìn)政策落實(shí)作為重中之重，從項(xiàng)目確定到審計(jì)實(shí)施、審計(jì)處理、審計(jì)建議的提出等各個(gè)環(huán)節(jié)都予以關(guān)注。如，圍繞促進(jìn)積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策的貫徹落實(shí)，開展了中央財(cái)政管理、部門預(yù)算執(zhí)行、商業(yè)銀行新增貸款投向結(jié)構(gòu)和縣級(jí)財(cái)政性資金等審計(jì)；圍繞保障重大建設(shè)項(xiàng)目順利推進(jìn)，開展了京滬高鐵、西氣東輸二線工程、中央支持新疆發(fā)展項(xiàng)目、中小學(xué)校舍安全工程、汶川、舟曲和玉樹災(zāi)后恢復(fù)重建等審計(jì)；圍繞促進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，開展了土地管理、資源利用、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域利用國外貸款項(xiàng)目績效狀況等審計(jì)；圍繞加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，開展了國家重大科技專項(xiàng)、重點(diǎn)國有企業(yè)等審計(jì)。通過這些審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施，及時(shí)揭露和查處違背政策要求、有令不行、有禁不止等行為，及時(shí)揭示和反映政策措施不完善、政策目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)等問題，促進(jìn)政令暢通，推動(dòng)各項(xiàng)政策措施更加符合實(shí)際、更加合理和有效。

    三、更加關(guān)注政府預(yù)算的完整性和財(cái)政管理的績效，促進(jìn)加強(qiáng)財(cái)政制度建設(shè)

    我國目前的政府預(yù)算還未能覆蓋所有的政府收支，各級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分還不夠科學(xué)，轉(zhuǎn)移支付分配還不盡合理。針對(duì)這一問題，審計(jì)工作一直以推進(jìn)實(shí)行全口徑預(yù)算管理為目標(biāo)，更多地關(guān)注行政權(quán)力的行使和財(cái)政責(zé)任的履行情況，關(guān)注制度建設(shè)、過程控制和結(jié)果評(píng)價(jià)，關(guān)注納稅人的錢花得正確不正確、值得不值得、效果好不好。對(duì)于上述內(nèi)容，在今年的審計(jì)工作報(bào)告各個(gè)方面都有體現(xiàn)，如在中央財(cái)政管理方面，重點(diǎn)突出了以下情況：一是政府預(yù)算體系的完整性，全面列示了公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、國庫管理等情況，反映了政府預(yù)算是否完整和執(zhí)行是否規(guī)范，同時(shí)分別詳細(xì)揭示了各個(gè)預(yù)算組成部分在管理中存在的突出問題；二是預(yù)算執(zhí)行和決算草案審計(jì)的全面性，去年首次對(duì)中央決算草案進(jìn)行了審計(jì)，今年在探索建立決算草案審計(jì)制度、對(duì)中央財(cái)政管理整體情況發(fā)表審計(jì)意見等方面邁出了一大步，為深化財(cái)政審計(jì)和健全完善財(cái)政審計(jì)制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；三是中央財(cái)政本級(jí)和對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付管理的整體性，在反映中央本級(jí)財(cái)政管理和預(yù)算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，今年的審計(jì)工作報(bào)告還揭示了轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成比例、管理制度和實(shí)施效果等方面問題，反映了地方財(cái)政管理特別是縣級(jí)財(cái)政性資金和財(cái)力保障情況。從分析問題的角度看，今年的審計(jì)工作報(bào)告更加注重反映財(cái)政管理績效情況，用較大篇幅反映了財(cái)政管理中制度不健全、管理不科學(xué)、政策目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)等“軟問題”，對(duì)于促進(jìn)不斷強(qiáng)化制度建設(shè)和完善財(cái)政管理有重要作用。

    四、更加關(guān)注涉及群眾切身利益的相關(guān)問題，促進(jìn)保障和改善民生

    中央提出，要注重把推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障改善民生更好地結(jié)合起來，切實(shí)辦好涉及民生的大事要事，提高發(fā)展的包容性。貫徹落實(shí)這些部署，各級(jí)財(cái)政的民生投入逐年加大，對(duì)民生項(xiàng)目和資金的審計(jì)監(jiān)督也逐年強(qiáng)化。今年的審計(jì)工作報(bào)告，高度關(guān)注惠民政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，著力反映民生政策落實(shí)中存在的一些普遍性、典型性問題，積極維護(hù)人民群眾的根本利益。如在玉樹災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)中，反映“玉樹縣重建城鎮(zhèn)居民住房截至2011年10月底僅有68%開工、44%完工，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)”等問題；在中小學(xué)校舍安全工程審計(jì)中，反映“至2011年底有54%的校舍加固和48%的校舍新建任務(wù)未完成”等問題；在縣級(jí)財(cái)政性資金審計(jì)中，反映“32個(gè)縣從土地出讓收益中少計(jì)提民生資金10.57億元”等問題；在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金審計(jì)中，揭示“一些地方未完全落實(shí)資金整合、績效考評(píng)、報(bào)賬制等要求，從而影響到政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”等問題；在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)審計(jì)調(diào)查中，揭示“基層衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)滯后”等問題；在土地管理及土地出讓收入等資金征收使用情況審計(jì)中，反映“4個(gè)市縣供應(yīng)‘三類住房’用地未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”等問題。通過客觀反映和督促及時(shí)整改這些關(guān)系人民群眾切身利益的問題，對(duì)全面落實(shí)惠民政策目標(biāo)、保障人民群眾安居樂業(yè)具有積極意義。

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    五、更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的新情況新問題，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全運(yùn)行

    面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢(shì)，充分發(fā)揮審計(jì)在維護(hù)國家安全方面的預(yù)防、揭示和抵御功能更為緊迫。審計(jì)工作進(jìn)一步增強(qiáng)了預(yù)見性和及時(shí)性，密切關(guān)注新情況新形勢(shì)，敏銳感知風(fēng)險(xiǎn)，注重及時(shí)揭示和反映苗頭性、傾向性問題。如在財(cái)政管理審計(jì)方面，反映了“個(gè)別投資計(jì)劃安排不夠合理，對(duì)重點(diǎn)支持的一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)核心領(lǐng)域卻未安排投資”等問題；在金融審計(jì)方面，對(duì)一些中小企業(yè)參與民間借貸活動(dòng)日益增多的問題進(jìn)行了深入揭示，反映了金融創(chuàng)新監(jiān)管及金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制尚不適應(yīng)金融改革和業(yè)務(wù)發(fā)展需要、信用評(píng)級(jí)行業(yè)發(fā)展不規(guī)范等問題；在企業(yè)審計(jì)中，揭示了一些企業(yè)落實(shí)節(jié)能減排要求不到位、決策不規(guī)范造成的損失等問題；在資源環(huán)境保護(hù)方面，反映了土地管理中的違規(guī)問題，揭示了一些地區(qū)和行業(yè)發(fā)展方式落后，資源無序開采、低水平利用等問題；在重大專項(xiàng)資金方面，反映了國家科技重大專項(xiàng)部分課題立項(xiàng)準(zhǔn)備不充分、科研成果充抵等問題；在重大投資項(xiàng)目方面，揭示了一些項(xiàng)目質(zhì)量安全措施落實(shí)不到位，質(zhì)量管理存在薄弱環(huán)節(jié)等問題。這些問題的揭示，有利于推動(dòng)及時(shí)堵塞漏洞、妥善處置和避免損失。

    六、更加注重深入揭示社會(huì)深層次問題及矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定

    在體制轉(zhuǎn)軌和改革攻堅(jiān)這一特殊階段，發(fā)展中不穩(wěn)定、不可預(yù)測(cè)的因素增多，一些深層次社會(huì)問題和矛盾日益凸顯。審計(jì)工作中進(jìn)一步加大了對(duì)相關(guān)領(lǐng)域中有悖公平正義、妨礙經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、影響社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面問題的反映力度。如在保障性安居工程審計(jì)中，揭示了“5400多戶未經(jīng)資格審核即被納入保障范圍”、“2.1萬戶不符合條件或重復(fù)享受保障待遇”等問題；在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)審計(jì)調(diào)查中，揭示了“23家縣級(jí)醫(yī)院超過規(guī)定比例加價(jià)售藥，多收取藥費(fèi)6732萬元，加價(jià)最高的達(dá)12倍”等問題；在金融審計(jì)中，揭示了民間借貸活動(dòng)“多是不規(guī)范的私下交易，有的存在非法集資、高利轉(zhuǎn)貸等問題”的現(xiàn)象；在資源環(huán)境審計(jì)中，揭示了“污水垃圾處理等工作滯后”和“醫(yī)療廢物處置不當(dāng)”，“造成附帶有毒有害或傳染病源體的‘三廢’進(jìn)入環(huán)境或產(chǎn)業(yè)鏈”等問題。通過深入揭露這些問題和矛盾，有利于維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展。

    七、更加注重分析重大違法違規(guī)問題的特點(diǎn)和規(guī)律，促進(jìn)從源頭上預(yù)防和治理腐敗

    查辦案件是懲治腐敗最直接、最有力的手段。長期以來，審計(jì)工作始終注重嚴(yán)肅揭露和查處大案要案線索，同時(shí)注重認(rèn)真研究和分析腐敗案件發(fā)生的特點(diǎn)及規(guī)律，不斷提高揭露和查處重大違法違紀(jì)案件工作的技術(shù)含量和科學(xué)化水平。今年的審計(jì)工作報(bào)告中，深入分析了審計(jì)發(fā)現(xiàn)和移送的112起重大違法違規(guī)問題及經(jīng)濟(jì)犯罪案件的主要特點(diǎn)：一是大多為利用公權(quán)謀取私利、侵蝕公共資源、損害群眾利益等問題，有向民生領(lǐng)域滲透的趨勢(shì)；二是借道“中介服務(wù)”等第三方進(jìn)行權(quán)錢交易成為一些領(lǐng)域腐敗犯罪新形式；三是新業(yè)務(wù)新技術(shù)的快速發(fā)展與相關(guān)監(jiān)管機(jī)制、法規(guī)制度建設(shè)的滯后，使不法分子有機(jī)可乘。這些特點(diǎn)從腐敗案件與權(quán)力濫用之間的本質(zhì)聯(lián)系出發(fā)，既對(duì)案件的多發(fā)領(lǐng)域、新型手段和客觀條件進(jìn)行逐一梳理，又有典型案例佐證，對(duì)于推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)向縱深發(fā)展有積極作用。

    八、更加注重增強(qiáng)審計(jì)建議的針對(duì)性和宏觀性，促進(jìn)深化改革和健全機(jī)制

    通過審計(jì)，提出切實(shí)可行的審計(jì)建議是發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用的重要途徑。從這個(gè)意義上講，一個(gè)好的審計(jì)項(xiàng)目和一份有分量的審計(jì)工作報(bào)告，不僅僅要揭示問題，更重要的是切實(shí)提出解決這些問題的根本辦法和措施。今年的工作報(bào)告就加強(qiáng)財(cái)政管理提出了五條意見，每一條都是建立在審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，都是著眼于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的角度提出的。其中，“深化財(cái)政體制改革，健全統(tǒng)一完整的政府預(yù)算體系”的意見，是基于有些收支未納入預(yù)算管理、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范等問題提出的；“加強(qiáng)財(cái)政制度建設(shè)，提高預(yù)算執(zhí)行效果和預(yù)算公開質(zhì)量”的意見，是基于預(yù)算編制不細(xì)化、執(zhí)行中調(diào)整預(yù)算級(jí)次和項(xiàng)目用途以及基本支出定員定額管理制度有待改進(jìn)等問題提出的；“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加大對(duì)民生領(lǐng)域的投入”的意見，是基于一些地方民生資金計(jì)提不足、建立健全財(cái)政民生支出的績效考核體系、建立穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制等問題提出的；“清理規(guī)范稅收優(yōu)惠和變相減免財(cái)政性收入等政策，維護(hù)稅法的統(tǒng)一公平”的意見，是基于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的一些地方出臺(tái)與國家政策相悖的優(yōu)惠政策文件，將相關(guān)企業(yè)上繳的稅收、土地出讓收入等返還企業(yè)等問題提出的。在綜合上述意見的基礎(chǔ)上，報(bào)告提出了“加強(qiáng)財(cái)政政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮宏觀調(diào)控的整體合力”的意見。從而使整個(gè)審計(jì)工作報(bào)告的問題與建議有機(jī)統(tǒng)一、前后呼應(yīng)、相互支撐，保障了審計(jì)監(jiān)督作用在更廣的領(lǐng)域、更深的層次和更高的層面得到充分發(fā)揮。